Hace casi un año escribí por aquí sobre Geopolítica del lobby, el estupendo libro de Carmen Muñoz Jódar. Carmen desmontaba una caricatura bastante arraigada: la del lobby como una actividad necesariamente oscura, desarrollada por tipos con traje caro que merodean por los pasillos ministeriales con intenciones inconfesables. Su tesis era bastante más interesante. En las democracias actuales, empresas, sindicatos, ONG, asociaciones, plataformas ciudadanas y todo tipo de grupos organizados intentan influir sobre las decisiones públicas. El problema no es que lo hagan. El problema empieza cuando no sabemos quién lo hace, para quién y para conseguir qué.
Y precisamente por ahí va el Real Decreto-ley 21/2026, de 25 de agosto, de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés, publicado en el BOE el 26 de agosto. La norma crea un Registro estatal público, gratuito y obligatorio que pretende hacer visible la actividad de influencia desarrollada ante la Administración General del Estado y su sector público institucional.
No todo el que llama a un ministerio es un lobby
Ésta es probablemente la primera aclaración necesaria. Un registro de grupos de interés no significa que cualquier relación entre una empresa, asociación o ciudadano y la Administración pase a considerarse lobby.
Presentar documentación que nos han requerido, formular alegaciones dentro de un procedimiento, defender nuestros derechos como interesados, realizar una gestión administrativa o acudir a un trámite de participación pública previsto legalmente no es lo mismo que solicitar una reunión con un organismo para convencerle de que una futura regulación debería orientarse de determinada manera.
La propia norma establece esa diferencia. Define como actividad de influencia la comunicación directa o indirecta realizada con la finalidad de incidir en decisiones públicas, políticas públicas o en la elaboración, modificación o aprobación de normas. Y, al mismo tiempo, excluye expresamente actuaciones propias de los procedimientos administrativos, la participación pública regulada y la aportación de documentación o alegaciones realizada por quienes intervienen como interesados.
Dicho de manera sencilla: tramitar no es influir.
Solicitar una subvención no convierte por sí solo a nadie en lobista. Cumplir un requerimiento tampoco. Pedir una aclaración técnica a un organismo, en principio, tampoco. Otra cosa es reunirse con quienes preparan una norma para defender que una determinada regulación favorezca los intereses de nuestro sector, empresa, asociación o colectivo. La frontera no siempre será perfecta, naturalmente, pero la finalidad del contacto resulta fundamental.
De hecho, quizá una buena forma de entender el nuevo escenario sea seguir esta pequeña cadena antes de etiquetar cualquier relación con la Administración: interlocutor → organismo → finalidad del contacto → función pública delegada / gestión ordinaria / consulta técnica / representación de intereses → decisión o norma afectada → personas participantes → documentación → trazabilidad → eventual obligación de registro
Más que preguntarnos simplemente «¿hemos hablado con la Administración?», habrá que preguntarse para qué hemos hablado con ella.
Para qué demonios sirve un registro de lobbies
Un registro no es una lista negra de organizaciones sospechosas. Que una compañía figure en él no significa que esté haciendo nada ilícito. Más bien significa que reconoce que intenta participar de forma organizada en procesos de decisión pública.
Su utilidad democrática empieza cuando permite contestar algunas preguntas básicas. ¿Quién intenta influir? ¿A quién representa? ¿Sobre qué política o norma? ¿Con qué responsables públicos ha mantenido contactos? ¿Qué documentación ha entregado? ¿Qué recursos dedica a esa actividad?
El propio Real Decreto-ley español pretende recoger información sobre la identidad de los grupos y sus representantes, sus fuentes de financiación, la naturaleza de su actividad de influencia y sus relaciones con responsables públicos. Además, los contactos y reuniones deberán tener reflejo público y el registro deberá ofrecer información abierta y reutilizable. Eso puede parecer burocracia hasta que pensamos en lo que permite hacer con esos datos.
Una cosa es saber que una gran eléctrica realiza lobby. Sorpresa aproximadamente equivalente a descubrir que los peces nadan. Otra bastante distinta es saber sobre qué regulación energética intentó influir, con qué responsables se reunió y qué propuestas puso encima de la mesa. Ahí empieza la transparencia interesante.
Europa lleva años intentándolo
España llega a un terreno en el que otros llevan tiempo experimentando. La Unión Europea dispone de su Registro de Transparencia desde hace años y países como Alemania, Francia, Irlanda o Finlandia cuentan con modelos propios. Los sistemas son diferentes, porque tampoco existe una única manera de controlar la actividad de influencia.
La tendencia, sin embargo, es clara. Según el último informe de la OCDE sobre integridad y lucha contra la corrupción, en 2025 el 67 % de sus países miembros disponía ya de algún registro público de actividades de lobby, frente al 55 % en 2022. Alemania tiene uno operativo desde 2022, Finlandia desde 2024 y Chequia desde 2025.
Pero la propia OCDE introduce una advertencia bastante pertinente: tener un registro no significa necesariamente tener transparencia.
Entre los países que disponen de registros operativos, todos identifican al lobista o a la organización, pero solo 17 exigen información sobre el tipo de actividad realizada, apenas 12 obligan a identificar las iniciativas legislativas o regulatorias concretas sobre las que se intenta influir y únicamente siete requieren datos sobre presupuestos o gastos destinados al lobby. Es decir, podemos tener una magnífica base de datos que nos diga quiénes son los jugadores y seguir sin saber a qué están jugando.
Lo verdaderamente interesante: seguir las huellas
Aquí aparece, a mi juicio, una de las novedades más prometedoras de la norma española: la denominada huella normativa.
Cada proceso de elaboración normativa deberá incorporar un informe en el que puedan quedar reflejadas las aportaciones realizadas por grupos de interés, las personas de la Administración con las que se mantuvieron contactos y la documentación entregada durante reuniones y comunicaciones. Esos informes, además, deberán publicarse a través del Portal de Transparencia. Y eso cambia considerablemente las cosas.
Imaginemos una futura regulación sobre energía, inteligencia artificial, vivienda o fiscalidad. Saber que determinado sector tiene representantes inscritos es útil, pero resulta mucho más interesante poder reconstruir qué organizaciones participaron, qué posiciones defendieron y qué documentos entregaron durante la elaboración de la norma.
En definitiva, se trata de pasar del registro de los actores al registro de la influencia. Es una especie de arqueología legislativa en tiempo casi real: seguir las pisadas hasta descubrir quién estuvo alrededor de la mesa antes de que el texto llegase al Consejo de Ministros y terminara publicado en el BOE.
El poder también aprendió a influir desde fuera
Naturalmente, tampoco conviene ponerse estupendos y pensar que un registro resolverá todos los problemas. El lobby contemporáneo hace tiempo que aprendió a abandonar los despachos.
Ésa era precisamente una de las cuestiones más interesantes del libro de Carmen Muñoz Jódar. Junto al insider lobbying, basado en el contacto directo con quien decide, ha crecido enormemente el outsider lobbying: influir sobre la opinión pública para que sea ésta la que termine presionando al responsable político. Think tanks, campañas en redes sociales, informes técnicos, plataformas ciudadanas, expertos, fundaciones y movimientos aparentemente espontáneos forman parte de ese ecosistema.
Un registro puede decirnos quién se reunió con un secretario de Estado. Resulta bastante más difícil averiguar quién consiguió previamente que miles de ciudadanos, varios tertulianos y media docena de titulares defendieran exactamente el mismo marco mental con el que aquel secretario de Estado llegó a la reunión.
El poder también ha aprendido a borrar sus huellas.
Encender la luz no acaba con el lobby
Así que no. El nuevo Registro estatal de grupos de interés no terminará con los lobbies. Tampoco debería hacerlo. Influir sobre las decisiones públicas forma parte de cualquier democracia plural. Una asociación de pacientes que reclama financiación para una enfermedad rara intenta influir. Una organización ecologista que pretende endurecer una norma ambiental también. Una patronal que pide una rebaja fiscal, un sindicato que propone una reforma laboral o una tecnológica que intenta modificar una regulación digital hacen esencialmente lo mismo: defender sus intereses ante quien tiene capacidad para tomar una decisión.
Lo democrático no consiste en fingir que esas influencias no existen. Consiste en procurar que podamos saber que existen. Y, sobre todo, en distinguir entre influencia legítima e influencia oculta; entre participación y privilegio; entre aportar conocimiento y capturar una decisión.
Cuando comenté Geopolítica del lobby decía que, después de entender cómo funciona este mundo, quizá empezaríamos a mirar con otros ojos la próxima ley que apareciera en el BOE. Ha pasado casi un año y resulta que el propio BOE acaba de proporcionarnos una herramienta para hacerlo.
Un registro de lobbies no impedirá que alguien intente orientar una ley antes de que llegue al Parlamento. Pero quizá consiga algo más modesto y bastante más útil: que cuando nosotros la leamos podamos seguir algunas de las huellas de quienes estuvieron intentando escribirla.
Enlaces y fuentes de interés
- Real Decreto-ley 21/2026, de 25 de agosto — BOE: Consultar el texto íntegro
- Nota del Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública: El Gobierno aprueba el Registro estatal de grupos de interés
- OCDE — Anti-Corruption and Integrity Outlook 2026, capítulo sobre lobbying: Lobbying: Anti-Corruption and Integrity Outlook 2026
- Registro de Transparencia de la Unión Europea: Transparency Register de la UE
- Artículo anterior — Geopolítica del lobby: Geopolítica del lobby, en Un Mundo Complejo
